Por: Matisse Rojas

Sin lugar a dudas, la ejecución de proyectos de infraestructura pública en Bolivia es una tarea permanente del Estado, misma que está dirigida a promover el desarrollo social y económico del país. En esa línea, los contratos de obra de mediana y gran envergadura, por la dinámica constructiva que conllevan, requieren de una gestión minuciosa de riesgos, más aún al tratarse de recursos públicos. Retrasos, incumplimiento de pagos, reclamos por variaciones y desacuerdos frente a interpretaciones de los contratos, son algunas de las causas que suelen escalar a controversias y que, a su vez, provocan paralizaciones en proyectos constructivos. La atención oportuna de aquellas complicaciones en la ejecución de obras, es fundamental para asegurar el cumplimiento del contrato y al mismo tiempo la protección efectiva del interés público, para ello, los Dispute Boards se presentan como una herramienta útil y eficiente, tanto de prevención como de resolución de conflictos, posiblemente constituyéndose en la alternativa idónea para garantizar seguridad jurídica a contrataciones estatales en Bolivia en materia de construcción con contraparte estatal.

Conflictividad en contratos de obra pública

La industria de la construcción de base administrativa, (Nivel central, gobernaciones y municipios) presenta varias causas de conflicto, algunos incluso previos a la licitación y adjudicación de las obras, empero muchos otros se presentan durante la ejecución del proyecto constructivo, aspecto que muchas veces resulta de alto riesgo y casi siempre oneroso. La fase precontractual se encuentra detallada en el DS N°181 NB-SABS, que establece modalidades, documentos integrantes del contrato, aspectos generales del SICOES y otros procedimientos administrativos burocráticos. Sin embargo, la etapa posterior, aquella que sugiere la puesta en marcha e inicio de la obra, se halla levemente regulada. En todo caso, algunos de los riesgos que suelen escalar a disputas en los contratos de obras públicas son:

• Deficiencias técnicas: errores en el diseño, planos, medición de cantidades y especificaciones de la obra.
• Dilaciones operativas: diferir la aprobación de cronogramas de ejecución, planillas de avance, órdenes de trabajo y/o de cambio y otras modificaciones.
• Insuficiencias en la supervisión y fiscalización: conducción inapropiada de reclamos, presentación tardía de informes y falta control de calidad de trabajos.
• Gestión inadecuada de garantías: conflictos sobre la ejecución, devolución o ampliación en monto y plazo de garantías.
• Incumplimiento total o parcial de pagos: demora u omisión en los pagos por certificados mensuales o de liquidación final.

Actualmente, los Modelos de Documento Base de Contratación de Obras, disponen respecto a la solución de controversias, acudir a la jurisdicción prevista en el ordenamiento jurídico para los contratos administrativos. Considerando aquello, el antiguo Código de Procedimiento Civil, deja vigente el artículo 775, el cual refiere acudir al proceso contencioso en caso de existir contención emergente de contratos del Poder Ejecutivo, presentándose demanda ante el Tribunal Supremo de Justicia, siendo esta la vía idónea para tratar conflictos en contratos de obra pública. En efecto, tratar disputas a través de litigios judiciales, suele implicar mayores costos, interrupciones prolongadas e incluso paralizaciones indefinidas, lo cual, dentro de este rubro en específico, resulta lesivo a los intereses de las partes, pero sobre todo al interés público.

Los Dispute Boards como una herramienta de gestión conflictual

Los Dispute Boards (DB) o Juntas de Disputas, son un mecanismo preventivo y resolutivo. Consisten en un panel de expertos encomendado para solucionar disputas contractuales, comúnmente utilizados en la industria de la construcción. Sus funciones incluyen; conocer las especificaciones técnicas, convocar a reuniones periódicamente, tomar medidas provisionales y presentar conclusiones. El procedimiento y facultades de los DB, varían según el reglamento aplicado, muchos de ellos publicados por diferentes organismos internacionales, como ser el Banco Mundial (BM), la Federación Internacional de Ingenieros Consultores (FIDIC), o la Cámara de Comercio Internacional (CCI), entre otros.

De acuerdo a la CCI, existen tipos de paneles técnicos, entre ellos:

• Dispute Review Boards (DRB): emiten recomendaciones
• Dispute Adjudication Boards (DAB): dictan decisiones obligatorias y;
• Combined Dispute Boards (CDB): armonizan los anteriores, pronunciando recomendaciones o decisiones dependiendo de la controversia.

Por su parte, en el ámbito nacional, CAINCO a través de su Centro de Conciliación y Arbitraje presentó su Reglamento de Dispute Boards 2025, denominado Comisión de Resolución de Controversias. No obstante, a la fecha, no existe una regulación de los DB en el marco legal de las contrataciones estatales. Implementarlos puede significar una serie de beneficios, como ser:

1. Mecanismo bifuncional: los DB anticipan posibles disputas y resuelven conflictos de manera eficaz durante la ejecución del proyecto, reduciendo riesgos a través de decisiones especializadas en infraestructura.
2. Comunicación activa: se convoca a reuniones y audiencias de forma periódica, con el fin de estar al pendiente de la obra e incentivar la cooperación entre las partes contratantes, disminuyendo reclamos susceptibles a escalabilidad.
3. Reducción de costos y optimización de recursos: los pagos a adjudicadores no representan un mayor gasto, sino que figuran como una inversión al prevenir litigios prolongados y costosos, cautelando la prosecución positiva de la obra.
4. Competitividad en la visión global: las juntas de disputas son una herramienta reconocida internacionalmente en la industria de la construcción, adoptarlas en el ordenamiento jurídico local del sector público, denotaría confianza y atracción de inversión nacional y extranjera.
5. Seguridad jurídica contractual: las recomendaciones y decisiones vinculantes, permiten el cumplimiento efectivo del contrato y continuidad de la obra, evitando paralizaciones y futura judicialización de controversias.

Desafíos en la implementación de los DB en la legislación estatal

El reto es grande y el camino a la legislación de los DB presenta una serie de obstáculos. La resistencia a la innovación normativa es uno de ellos, ya que la administración pública desconoce el funcionamiento del mecanismo y podría limitarse a su regulación en el sector público, pese a su existencia y aplicación en contratos de construcción con financiamiento externo. Asimismo, las partes podrían negarse a su aplicación, por la falta de certidumbre en la neutralidad de las decisiones de los adjudicadores. En cuanto a experticia y credibilidad, resulta un desafío capacitar profesionales especializados en Dispute Boards, así como en infraestructura para garantizar su fiabilidad.

Entendiendo que la conflictividad en obras públicas es recurrente y Bolivia no cuenta con un mecanismo en gestión de disputas más allá de procesos contenciosos, pese a su utilización en ciertos contratos administrativos suscritos por el Estado y sus empresas, la incorporación de los DB incluye:

• Comprobar el procedimiento en proyectos piloto para constatar la mejor manera de integrar Dispute Boards, tal como lo regulan Perú, Chile, Brasil y Argentina en cuanto a modelos de derecho comparado.
• Incorporación de cláusulas modelo basadas en estándares internacionales como FIDIC o CCI, que sean adaptadas a la normativa local y se apliquen a contratos de envergadura a partir de una cuantía definida previamente.
• Instaurar herramientas de capacitación técnica profesional en DB, con enfoque en infraestructura pública.

Los Dispute Boards constituyen una estrategia jurídica, que ofrece una alternativa efectiva para la prevención y solución de conflictos. El compromiso de la Administración Pública, debe estar encaminado a garantizar seguridad jurídica en las relaciones contractuales de construcción de obras públicas, especialmente las de gran magnitud, en beneficio del interés general. En ese sentido, se sugiere que los contratos de obra suscritos por el Estado, superiores a montos de cinco millones de dólares, inserten una cláusula que active la conformación de los DB, de modo que actúe como una herramienta de gestión temprana de conflictos y disminución de riesgos. Asimismo, las decisiones que emita el panel de técnicos, tendrían un carácter parcialmente vinculante cuando no sean impugnadas dentro de un plazo adecuado, fortaleciendo la efectividad del mecanismo. La práctica sostenida permitiría impulsar una reforma normativa que condicione a las partes, al menos en proyectos de gran dimensión, a utilizar este método como un estándar sólido en las contrataciones estatales. Este progreso abriría las puertas para una evolución en el arbitraje de construcción entre el Estado y las empresas privadas en Bolivia, constituyéndose un sistema de contrataciones moderno, transparente y acorde a las exigencias de la industria.